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Droit de grève dans la fonction publique : le guide étape par étape

Par Maître Guillaume Ghestem · Avocat en droit social12 min de lecture
Sommaire

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Grève un jour, salaire retenu le jour suivant. Dans la fonction publique, le droit de grève existe depuis le préambule de la Constitution de 1946, mais il obéit à un régime strict qui n'a presque rien à voir avec celui du secteur privé. Préavis obligatoire, négociation imposée pendant le délai de préavis, service minimum dans certains métiers, interdiction totale pour d'autres : avant de poser votre arrêt de travail, vous devez savoir précisément ce que la loi autorise et ce qu'elle sanctionne.

Ce guide s'adresse aux agents publics des trois versants (État, territoriale, hospitalière), à leurs représentants syndicaux et aux usagers qui veulent comprendre pourquoi certains services tournent au ralenti et d'autres pas. Il détaille, étape par étape, la procédure à suivre pour exercer légalement le droit de grève dans la fonction publique, les pièges qui conduisent à requalifier une grève en absence irrégulière, et les conséquences financières à anticiper sur le traitement du mois suivant.

Un rappel liminaire. Le droit de grève est un droit à valeur constitutionnelle, confirmé par la Cour de cassation comme devant être concilié avec la continuité du service public et la liberté du travail (Cass. soc., 13 octobre 2016, n° 15-13.886). Il ne couvre pas pour autant tout arrêt de travail. Un débrayage sans préavis, un mouvement conduit par des agents exclus du droit de grève, ou une pratique abusive peuvent coûter cher : sanction disciplinaire, retenue sur traitement, voire action en responsabilité. Suivre la procédure, c'est se mettre à l'abri.

  1. Étape 1 — Vérifier votre éligibilité au droit de grève

    Tous les agents publics ne peuvent pas faire grève. Policiers nationaux et personnels des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire en sont expressément exclus. Militaires, magistrats, personnels de la navigation aérienne en service minimum : chaque statut a ses règles.

  2. Étape 2 — Déposer un préavis conforme

    Un préavis écrit, émanant d'une organisation syndicale représentative, précisant les motifs du recours à la grève et la durée du mouvement, doit être transmis à l'autorité hiérarchique avant toute cessation concertée du travail.

  3. Étape 3 — Négocier pendant le délai de préavis

    Le délai de préavis n'est pas un sas d'attente. La loi impose une négociation entre l'autorité administrative et les organisations syndicales signataires. L'absence de négociation sincère peut fragiliser la position de l'administration.

  4. Étape 4 — Déclarer son intention individuelle (secteurs réglementés)

    Dans les transports terrestres, aériens, l'éducation nationale primaire et certains services publics locaux, chaque agent doit déclarer individuellement son intention de participer à la grève 48 heures avant le début du mouvement.

  5. Étape 5 — Cesser le travail et anticiper la retenue

    La grève produit une retenue sur traitement proportionnelle à la durée d'absence. Les règles diffèrent selon le versant de la fonction publique. Anticiper le coût réel du mouvement évite les mauvaises surprises à la fin du mois.

Vérifier votre éligibilité au droit de grève dans la fonction publique

La première étape n'est pas administrative, elle est statutaire. Avant de penser au préavis, vous devez savoir si votre corps, votre cadre d'emplois ou votre statut vous permet légalement de faire grève. Certains agents en sont totalement exclus, d'autres sont soumis à un régime renforcé qui limite les modalités de cessation du travail.

Les agents exclus du droit de grève

L'exclusion la plus large concerne la police nationale et une partie de l'administration pénitentiaire. Le législateur a tranché, pour des raisons d'ordre public, que ces fonctionnaires ne jouissent pas du droit de grève et que toute cessation concertée du service peut être sanctionnée immédiatement, sans passer par les garanties disciplinaires habituelles.

Les fonctionnaires actifs de la police nationale et les fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire ne jouissent pas du droit de grève. Toute cessation concertée du service, tout acte collectif d'indiscipline caractérisée de la part de ces fonctionnaires peuvent être sanctionnés sans consultation préalable de l'organisme siégeant en conseil de discipline.
Article L114-3

D'autres catégories sont exclues par des textes propres : militaires d'active, personnels des compagnies républicaines de sécurité, magistrats de l'ordre judiciaire, personnels des transmissions du ministère de l'intérieur. L'exclusion s'applique au corps dans son ensemble, indépendamment du grade ou de la fonction effectivement exercée au moment du mouvement.

Les agents soumis au régime renforcé

Entre l'exclusion totale et le droit commun existe une catégorie intermédiaire : les agents soumis à un service minimum ou à un régime de déclaration individuelle préalable. Contrôleurs aériens, enseignants du premier degré, agents de certains réseaux de transport public, personnels hospitaliers en service de permanence : vous conservez le droit de faire grève, mais sous conditions renforcées.

Pour la navigation aérienne, les agents assurant des fonctions de contrôle, d'information de vol et d'alerte sont tenus de se déclarer avant le début du mouvement, et peuvent être réquisitionnés individuellement pour assurer le service minimum. Le droit de grève n'est pas supprimé, mais son effet opérationnel est atténué par la réglementation sectorielle.

Déposer un préavis conforme aux règles du droit de grève dans la fonction publique

Le préavis est le document fondateur du mouvement. S'il est irrégulier, la grève bascule juridiquement dans l'absence collective irrégulière, et la retenue de traitement ne connaît plus de limite proportionnelle. Chaque mention compte. Chaque signataire aussi.

Qui peut déposer le préavis

Dans la fonction publique soumise au régime du Code du travail, seule une organisation syndicale représentative au niveau considéré peut déposer un préavis valide. Un collectif d'agents, un amicale, une association professionnelle, un syndicat non représentatif : aucun ne peut légalement déclencher un préavis. L'autorité hiérarchique qui reçoit un préavis d'une structure non habilitée est fondée à le refuser, et le mouvement devient alors irrégulier.

Lorsque les personnels mentionnés à l'article L. 2512-1 exercent le droit de grève, la cessation concertée du travail est précédée d'un préavis. Il précise les motifs du recours à la grève.
Article L2512-2

Les mentions obligatoires du préavis

Un préavis valide doit obligatoirement : identifier l'organisation signataire et son représentant habilité, désigner l'autorité à laquelle il est adressé (le ministre, le directeur général des services, le directeur d'établissement), préciser les motifs du recours à la grève, indiquer le champ géographique et professionnel du mouvement, et fixer la date et l'heure de début ainsi que la durée envisagée. L'absence d'une seule de ces mentions peut invalider le préavis.

Le dépôt et le délai à respecter

Le préavis doit être déposé auprès de l'autorité administrative compétente dans le délai légal avant le début effectif de la grève. Mode de transmission conseillé : lettre recommandée avec accusé de réception doublée d'un envoi par courrier électronique au secrétariat général ou à la direction des ressources humaines. Conservez les preuves de dépôt. En cas de contestation, l'organisation syndicale doit pouvoir démontrer que le préavis est bien parvenu à l'autorité, et à quelle date.

Lorsque les personnels mentionnés à l'article L. 521-2 font usage du droit de grève, la cessation concertée du travail doit être précédée d'un préavis. Il précise les motifs du recours à la grève.
Article L521-3

Négocier pendant le délai de préavis au titre des relations collectives de travail

Le délai de préavis n'est pas un simple compte à rebours. La loi impose à l'autorité administrative et aux organisations syndicales signataires de négocier pendant ce délai. L'objectif : éviter le déclenchement du mouvement par un accord. Cette obligation structure les relations collectives de travail dans la fonction publique et conditionne, pour partie, l'appréciation ultérieure du juge sur la régularité du mouvement.

Une obligation de négocier, pas de conclure

La négociation imposée par la loi est une obligation de moyens, pas de résultat. L'autorité administrative doit ouvrir le dialogue, recevoir les organisations signataires, examiner leurs revendications, formuler des propositions. Elle n'est pas tenue de céder. Mais le refus pur et simple de négocier, l'absence de réunion, ou l'envoi d'un simple accusé de réception sans discussion de fond fragilisent la position de l'administration en cas de contentieux.

La permanence du service public, le droit de grève et la liberté du travail sont des droits constitutionnels qui doivent être conciliés.
Cass. soc., 13 octobre 2016, n° 15-13.886

La Cour de cassation a confirmé, à plusieurs reprises, que ces principes de valeur constitutionnelle doivent être conciliés concrètement, et qu'un employeur public ne peut invoquer la continuité du service pour vider le droit de grève de sa substance. L'inverse est également vrai : les grévistes ne peuvent pas user de leur droit au point d'empêcher structurellement l'exercice du service minimum.

La conduite des réunions pendant le préavis

En pratique, l'administration convoque les organisations signataires à une ou plusieurs réunions pendant le délai de préavis. L'ordre du jour reprend les motifs du préavis. Un procès-verbal ou un relevé de conclusions est rédigé. En cas d'accord, un protocole peut mettre fin au préavis avant le début prévu de la grève. En cas de désaccord, le mouvement s'engage à la date prévue.

Déclarer individuellement votre intention de grève dans les secteurs réglementés

Dans certains services publics, le préavis collectif ne suffit pas. Chaque agent doit, en plus, déclarer individuellement à son employeur son intention de participer au mouvement. L'objectif affiché par le législateur : permettre l'organisation du service public et l'information des usagers. L'effet concret : rendre la grève plus prévisible pour l'administration, et plus engageante pour l'agent.

Les secteurs concernés par la déclaration préalable

La déclaration individuelle d'intention s'applique dans les transports terrestres réguliers de voyageurs, dans l'enseignement du premier degré, dans la navigation aérienne pour les fonctions de contrôle et d'information de vol, et dans plusieurs secteurs de service public local. Dans chacun, le délai est en principe de 48 heures avant la prise de service, et la déclaration doit être transmise à l'autorité hiérarchique directe de l'agent.

Dans le cas où un préavis de grève a été déposé dans les conditions prévues à l'article L. 2512-2 du code du travail et en vue de l'organisation du service public et de l'information des usagers, les agents déclarent leur intention de participer à la grève. Les agents qui ont déclaré leur intention de participer à la grève exercent leur droit dès leur prise de service et jusqu'à son terme.
Article L114-9

Pour la navigation aérienne, la règle est encore plus stricte. Un agent qui a déclaré son intention de faire grève doit l'exercer sur toute la durée du service, sans pouvoir reprendre le travail et ressortir alternativement.

Dans le cas où un préavis de grève a été déposé dans les conditions prévues à l'article L. 2512-2 du code du travail, tout agent assurant des fonctions de contrôle, d'information de vol et d'alerte est tenu de se déclarer, sans préjudice de la durée du mouvement de grève.
Article L114-5-1

Les effets de la déclaration

Déclarer son intention engage. Un agent qui a déclaré, puis ne fait pas grève sans justification, s'expose à une sanction disciplinaire. Inversement, un agent qui n'a pas déclaré ne peut en principe pas rejoindre le mouvement en cours de journée dans les secteurs réglementés. La déclaration est donc un acte juridique important, à la fois pour l'agent et pour la planification de l'administration.

Jurisprudence
La Cour de cassation a précisé que le résultat d'une consultation collective n'affecte pas l'exercice du droit de grève et qu'une entrave à ce droit, lorsqu'elle est invoquée, doit être caractérisée dans ses éléments concrets. L'arrêt rappelle que le droit de grève est protégé en tant que droit individuel, indépendamment du soutien majoritaire au mouvement.

Cour de cassation — 2025-02-05 — n° 22-24.601

Exercer la grève et subir les conséquences du droit de grève dans la fonction publique

La grève commence à l'heure indiquée dans le préavis. Elle s'exerce par la cessation collective et concertée du travail. Deux conséquences principales à anticiper : la retenue sur traitement, et le risque de requalification en cas de modalités abusives du mouvement.

La durée réelle de la grève

Un préavis indique une durée. Mais les grévistes ne sont pas tenus de cesser le travail pendant toute cette durée. La Cour de cassation a jugé que l'absence de salariés grévistes au cours d'une période couverte par le préavis ne caractérise pas, à elle seule, un abus du droit de grève.

Jurisprudence
Les salariés et agents titulaires du droit de grève ne sont pas tenus de cesser le travail pendant toute la durée indiquée par le préavis. L'absence de gréviste pendant une partie de la période couverte, même prolongée, ne suffit pas à caractériser un abus du droit de grève par les organisations signataires.

Cour de cassation — 2016-12-08 — n° 15-16.078

Pour l'agent, cela signifie qu'il peut rejoindre un mouvement, le quitter, le reprendre selon ses contraintes et sa conviction. Pour l'administration, cela impose de ne pas sanctionner un agent au seul motif qu'il n'a pas suivi l'intégralité de la période couverte par le préavis, hors les secteurs à déclaration individuelle évoqués précédemment.

La frontière de l'abus du droit de grève

L'abus du droit de grève est caractérisé lorsque le mouvement sort de son cadre : désorganisation voulue de l'entreprise ou du service au-delà de l'arrêt du travail, séquestration, blocage, dégradations. En revanche, le simple fait qu'un mouvement affecte la totalité d'un réseau ou d'un service public ne suffit pas à constituer un abus.

Jurisprudence
La seule circonstance qu'une grève affecte l'ensemble d'un réseau de transport public ne suffit pas à caractériser un abus du droit de grève. L'exercice de ce droit, à valeur constitutionnelle, doit être concilié avec la continuité du service public, mais pas réduit par le seul effet de son ampleur.

Cour de cassation — 2015-06-30 — n° 14-10.764

La retenue sur traitement et son calcul

La règle de principe est connue : pas de service fait, pas de rémunération. Dans la fonction publique de l'État, la retenue appliquée pour fait de grève est en principe indivisible : toute cessation de travail, même d'une heure, peut entraîner une retenue correspondant à une journée entière. Dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière, la retenue est strictement proportionnelle à la durée d'absence. Vérifiez le versant dont vous relevez avant d'estimer votre perte de traitement.

Ce qu'il faut faire maintenant

  • Vérifier votre statut et le versant dont vous relevez pour confirmer que vous êtes titulaire du droit de grève et identifier le régime applicable (droit commun ou service minimum)
  • Confirmer qu'un préavis a bien été déposé par une organisation syndicale représentative, avec les mentions obligatoires, et conserver une copie du préavis
  • Dans les secteurs à déclaration préalable, transmettre votre déclaration d'intention dans le délai requis à votre autorité hiérarchique directe, par un canal traçable
  • Anticiper la retenue sur traitement en fonction du versant de la fonction publique et de la durée réelle de participation au mouvement
  • Conserver tout échange écrit avec la hiérarchie pendant le mouvement, pour sécuriser la preuve en cas de contestation ultérieure sur la régularité de la grève ou le calcul de la retenue

Questions fréquentes

  • Qui peut déposer un préavis de grève dans la fonction publique ?

    Seules les organisations syndicales représentatives au niveau considéré peuvent déposer un préavis de grève valide dans les services publics soumis au régime du Code du travail. Un collectif d'agents, une association professionnelle, ou un syndicat non représentatif ne peut pas déclencher un préavis opposable à l'administration. L'autorité hiérarchique qui reçoit un préavis d'une structure non habilitée est fondée à le refuser, et le mouvement bascule alors dans l'absence collective irrégulière. En pratique, les intersyndicales se forment pour additionner leurs qualités respectives et sécuriser la représentativité du préavis.

  • Les policiers et les surveillants pénitentiaires peuvent-ils faire grève ?

    Non. Les fonctionnaires actifs de la police nationale et les fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire sont expressément exclus du droit de grève par le Code général de la fonction publique. Toute cessation concertée du service de leur part peut être sanctionnée immédiatement, sans consultation préalable du conseil de discipline. Les manifestations d'humeur, piquets de parking, ou autres actions collectives observées dans ces corps relèvent d'une tolérance de fait, pas d'un droit protégé. Un agent qui y participe prend un risque disciplinaire direct.

  • Un agent est-il obligé de faire grève pendant toute la durée du préavis ?

    Non, hors les secteurs soumis à déclaration individuelle d'intention. La Cour de cassation a confirmé que les titulaires du droit de grève ne sont pas tenus de cesser le travail pendant toute la durée indiquée par le préavis, et que l'absence de gréviste pendant une partie de la période ne caractérise pas, en elle-même, un abus du droit de grève. Vous pouvez donc rejoindre un mouvement, le quitter, le reprendre. Attention : dans les transports terrestres, la navigation aérienne, l'enseignement primaire et certains services locaux, les règles de déclaration individuelle imposent des contraintes différentes qui engagent l'agent sur la durée annoncée.

  • Comment la retenue sur traitement est-elle calculée en cas de grève ?

    La règle de principe est que l'absence de service fait entraîne l'absence de rémunération. Dans la fonction publique de l'État, la retenue est en principe indivisible : une cessation même brève peut entraîner la retenue d'une journée entière de traitement. Dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière, la retenue est strictement proportionnelle à la durée d'absence. Vérifiez le versant dont vous relevez avant de participer à un mouvement, car l'écart financier peut être significatif pour un débrayage de quelques heures seulement.

  • Peut-on contester une retenue sur traitement pour fait de grève ?

    Oui. Si vous estimez que la retenue appliquée est irrégulière (durée mal calculée, retenue sur une période non couverte par le préavis, erreur sur votre participation effective, mauvaise application de la règle du versant), vous pouvez former un recours gracieux auprès de l'ordonnateur, puis un recours contentieux devant le tribunal administratif. Le délai contentieux de droit commun est en principe de deux mois à compter de la notification du bulletin de paie révisé. Rassemblez vos preuves : préavis, déclaration d'intention, feuille de service, échanges écrits avec la hiérarchie.

  • Un mouvement qui paralyse tout un réseau est-il abusif ?

    Pas automatiquement. La Cour de cassation a jugé que la seule circonstance qu'une grève affecte l'ensemble d'un réseau de transport public ne suffit pas à caractériser un abus du droit de grève. L'ampleur du mouvement n'est pas, en soi, un critère d'abus. En revanche, le mouvement devient abusif lorsqu'il sort de son cadre : désorganisation volontaire au-delà de la cessation du travail, séquestration, blocage de sites, dégradations. La frontière est appréciée par le juge au cas par cas, en tenant compte de l'équilibre entre droit de grève, continuité du service public et liberté du travail.

Ce guide informatif ne remplace pas une consultation juridique individualisée. La régularité d'un mouvement de grève et le calcul des conséquences sur votre traitement dépendent de votre statut, de votre versant d'affectation et des textes sectoriels applicables. En cas de doute, consultez un avocat avant d'engager ou de suivre un mouvement.

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